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2011,成了公检法机关打击食品力度最大的一年,如何避免成为常见的“猫鼠游戏”?

近交远攻

浙江、山东、河南……转圜数省、来回几万里,对于浙江省宁海县公安局治安大队的警察们而言,长途奔波的2011,无疑是最为特殊的一年。

“我们整年的工作重心主要在打击食品安全犯罪上。”治安大队副教导员洪聚峰在办案的旅途上说。

2011年3月,正是他们发现,并最终由公安部指挥浙江、山东、河南三省公安机关联合行动破获了“济南格林生物能源有限公司地沟油案”。一场司法机关内前所未有的食品安全打击行动,自始在中国全面展开。他们开了最响亮的第一枪。

就是此案破获的一个月前,2月19日,国家主席胡锦涛面对省部级主要领导干部发表讲话,明确把健全食品药品监管体系作为当前要重点抓好的八项工作内容之一,这是并不寻常的表态。

以往更多处理普通社会治安案件的治安警察,现在正调转枪头,全力围剿危害食品安全的刑事犯罪。洪聚峰们在随后的大走访中发现了地沟油案的惊天线索。

2011年春节上班后的第一天,杭州市检察院检察长布置全年工作的第一项就是动员上下两级、各部门之间,建立一个严厉打击食品安全犯罪的机制。3月 15日,一项要求杭州市两级检察院上下联动、打击食品安全犯罪的意见书,即下发全系统,要求“指派业务尖子”“组织精干力量……确保对该类犯罪的高压态 势”。

3月底,杭州市检察院牵头创立“联合打击危害食品药品安全违法犯罪活动新工作机制”,杭州市检察、公安、药监、农业、质监、工商、卫生、贸易等八个 职能部门联合成立了领导小组,领导小组办公室就设立在市检察院侦监处。与各地食安办等协调机构不同,这一机制直奔加强食品安全犯罪刑事打击合作的主题而 来。

“这是由分管副检察长带队,花了二十多天一家家拜会出来的结果。”杭州市检察院侦查监督处副处长连斌说。

机制要求,各成员单位均常设专门联络员。八部门互通有无,及时联络,确保信息及时通报,“各单位第一时间发现造成重大影响或严重后果的食品药品安全事件,必须报到领导小组办公室。”

这看起来是个多赢的选择,“行政执法机关有它的难处:一方面多头监管、执法主体分散,相互间缺乏沟通渠道。同时,他们执法手段单一、缺乏强制手段,也大大限制了对食品安全案件的打击。”连斌说,而对检察院而言,这一机制,也解决了检察院线索发现难的问题。

翻天覆地的数据

在检察权、侦查权的助力下,联动打击的效果已经显现。连斌说,“去年全杭州检察系统办理的此类案件还是个位数,现在已经有了翻天覆地的变化。”

最新的数据是,杭州市公安机关2011年已立案侦查53件,移送审查起诉的13件19人,已有5人被判刑。

“以前打击食品药品犯罪,主要是打假烟,而今年则拓展至12个类别,假药、假矿泉水、毒笋干、假食用油都有。”

更具现实意义的是,它可能纠正过往“有案不移,以罚代刑”的现状,2011年12月16日,来自最高检朱孝清副检察长的批示,肯定了联合机制的意义,认为“值得总结推广”。

仿如猛虎突然下山。2011,成了公检法机关打击食品安全力度最大的一年。

副检察长朱孝清在2011年中国食品安全法治高峰论坛上披露的数据更具今非昔比的说服力:2010年10月至2011年11月,全国检察机关共批准逮捕两类涉嫌食品安全犯罪案件约464件848人,提起公诉343件596人。

这显然是不同寻常的改变。过去三年,最高人民法院的数字显示,全国法院每年审理的这两种案件不过百件左右。

“这一年政府可以说搬出了所有能用的执法武器,也对民间的诉求给予了足够的回应。”中国社会科学院法学研究所研究员周汉华评价说。

渎职,全国就这么点

但对渎职案的查处,仍旧显得势单力薄。12月9日,还是最高检副检察长朱孝清通报的数字,“今年以来,全国检察机关共立案侦查涉及食品监管的国家工作人员职务犯罪37件57人,其中贪污贿赂犯罪17件18人,渎职犯罪20件39人。”

“全国数字就这么点,可见要想通过查办渎职,对监管机构形成威慑有多难。”一位要求匿名的反渎检察官说。

多地要求匿名的检察院人士告诉南方周末记者,除了职能部门多头管理、导致责任难以明确定罪外,即使是有个别渎职案最终被查办,由于牵涉太多,也很难被公开而起到应有的震慑效果。

以上海生猪肉的供应地嘉兴为例,其下属的海盐县、秀洲区两地检察院都曾办理了多起“瘦肉精”犯罪,但他们一致拒绝向南方周末记者透露有关案情的任何信息。

“地方领导担心影响生猪在上海的销路,不允许我们炒作。要求我们只能做不能说。”一位要求匿名的检察官解释。

对查办渎职案件之难,温州瓯海区检察院检察官潘标标有自己的体会。2010年,瓯海区曾破获一起销售屠宰2万多斤病死猪肉的案件,在温州造成重大恶劣影响,业主父子最终被分别判刑。

虽然检察院怀疑案件中存在玩忽职守行为,但真到查办时,却受到了来自各方的压力。“阻力很大。”潘标标回忆说,庆幸的是,此案曾被浙江省检察院和温 州市领导批示,加之案件本身的证据尚算充分,才最终得以进行。而最后被起诉的,竟只是位区经济贸易局下属生猪屠宰和肉食市场管理领导小组办公室再下属的市 场检查分队队长。

“渎职案件,猫腻往往隐藏得很深。查案时,他们常常纠缠的是认识和证据问题。除非是贪腐、渎职双料犯罪,否则很难查办。”连斌感慨。

监管利益?监管者利益?

周汉华表扬之余,仍不免担忧重典治乱的推广和普遍意义。

在他看来,这一年的食品安全治理策略,还在传统的治理思维下,“不仅分段管理的体制问题没有解决,可能更加叠床架屋。”周汉华说。

被寄予举国期望的新生的国务院食安委,正承担着不可承受之重。

“我们不否认在奥运、世博、亚运等特定时间、空间,只要拿出举国之力,就会干得漂亮。”他提醒猛虎下山式的打击行动,要防止以往常见的猫鼠游戏,“老鼠抓不完,最后倒成了猫的博弈筹码。”

他担心,目前打击食品安全权力的扩展,业已渐渐蜕变成为部分执法部门要钱、要人、要权、要政策的扩张工具。

“食品安全问题越多,他们的权力越扩张,反过来,要得更多。”到时再没有人考虑监管利益,“考虑的都是监管者的利益”。

中国法学会食品安全法治研究中心学术委员会副秘书长、南开大学法学院副教授宋华琳也认为,“打击犯罪,不如减少犯罪。”将日常监管和专项整治相结 合,才是解决根本。而行政监管应该成为首要维护者,“毕竟,司法是正义的最后一道防线。刑法应该是备而少用、备而慎用的达摩克利斯之剑。”他说。

于可持续性而言,“即使是老虎,也有打盹的时候,老虎就不睡觉吗?”

周汉华说,他理想中的治理方案,是一个多元的三角结构——公众参与、行使自己的权利、制约一般的政府;大政府负责制约食品安全特定监管机构,特定机 构对大政府负责;而再由民众制约大政府,“否则,一旦缺乏公众声音,食品安全治理就容易变成大政府与监管机构的委托代理关系,就会因信息不对称而出现忽悠 委托人的情况。”

“系统的、可持续性的改革,远不是破多少大案要案那么简单。”他感慨。

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