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他们是中国第一线食品安全监管官员,他们责任重大,为食品安全疲于奔命,社会评价却是公务员中比较低的;他们很害怕出问题,可是复杂的食品监管链条又非自身能力可控;面对频繁调整的监管体制,他们心里更没底。

“一头猪都管不好?”

这有点像“地下”工作者接头。电话那头的林琴(化名)在得到记者反复保证之后,才开始试探性回答问题。

“如果让我讲真话,就得用化名。”林琴说。即便如此,在一些涉及食品安全监管利益纠葛的问题上,林琴还是欲言又止,“说多了得罪同行。”

林琴,内蒙古一家区级卫生监督所官员。在各种专项整治行动之下,她和同事们日复一日,走街串巷寻找餐饮安全隐患。

她看到的是:肉食店大量使用含有亚硝酸盐的嫩肉粉,面食为了筋道加了膨化剂,火锅里也掺杂了各种叫不出名字的添加剂。

她听到的是:“你们怎么连一头猪都管不好?”“市面上究竟还有什么能吃?”

和林琴一样,难以预料结局的还有工商、质监系统官员。自从2011年10月工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制以来,他们更忧虑自己的前途。  

就是这样一群掌管中国老百姓饭碗安全的基层官员,自嘲没一个有“官样”,“很瘦很瘦”。为检测瘦肉精,有时要守候到凌晨两三点,才能突击抽检到卖肉的小贩。

曾访谈多位基层食品安全监管者的中山大学公共管理研究中心副教授刘亚平为他们勾勒了这样一幅群像:责任重大,为食品安全疲于奔命,社会评价却是公务员中比较低的;他们很害怕出问题,可是复杂的食品安全监管链条又不是自身能力可控;面对频繁调整的监管体制,他们心里更没底。

对林琴而言,这种苦日子要在2012年1月1日结束了。按照食品安全法,对餐饮行业的食品安全监管将从卫生局移交给同样缺乏餐饮监管经验的食品药品监督管理局,林琴为此松了一口气。

馒头“创收”风波

林琴的压力不仅来自监管责任,还来自“创收”。

林琴所在部门长期收取餐饮企业的“消毒效果检测费”,一间40平米的餐饮店,每年收取600元左右。这个区级卫生监督所每年有300万元的收费任务,其中200万元都下达给食品卫生的监管员。这些费用长期维持着这个监管机构的运转,直到2011年,才改由财政拨付工资。

“对监管部门来说,食品餐饮是油水最多的领域。”一位卫生系统的官员

直言不讳地说。

在现有分级的监管模式下,农业部门负责种植养殖环节,质检部门负责生产加工环节,工商部门负责流通领域环节,卫生部门负责餐饮消费环节及食品安全的综合协调。

分段管理看似权责明确,但由于食品问题的复杂性,在实践中存在大量职责重叠或是三不管的真空地带,于是争夺和推诿就成了部门之间的常态。

“你经营,我收费;你违法,我查处”,在很多人的印象中,那是一个到处发证的时代。

最典型的案例当属郑州“馒头风波”。2001年,郑州市市、区两级“馒头办”为了争一笔罚款,办案人员当街对骂,成为轰动全国的笑谈。

问责风暴

虽然“创收”对基层食品安全监管官员压力很大,但至少没有威胁到乌纱帽。

这一切随着“三鹿奶粉事件”而改变——食品安全问责风暴席卷而来。

国务院食品安全办权威数据显示,2011年前10个月,检察机关立案查办食品安全失职、渎职等职务犯罪57人,仅“瘦肉精”案件中已有74名国家工作人员受到党纪、政纪处分。

“发了证的,出了问题要找我——因为谁发证谁负责。没发证的,出了问题还要找我——没有许可怎么可以在市场上经营?”一位基层监管者反问道,“问责只能导致监管者从主动出击转为被动防守。”

以面包房为例,通常里间做面包,算生产归质监管;外间卖面包,算流通归工商管;支几张桌子给顾客用餐,算餐饮归卫生管。“原来争权,现在推责。”江苏某市工商局负责食品安全工作的王荣(化名)说。

这也在刘亚平的调研中予以证实。刘亚平发现,目前更多地方食品安全监管者的心态是“观望”。通常的做法就是留下“监管痕迹”,万一出问题追究责任的时候,好有个交代。

“我们这叫搞专项整治——给你20天时间,你最后必须上报出动了多少人次、检查了多少家,再报个数据,皆大欢喜。”林琴说。

一顶大盖帽,能管好食品安全?

对于温州市鹿城区食品药品监督管理局局长全一凡来说,他现在考虑更多的是,是否有能力承担如此之巨的监管任务。

按照新职责要求,该局要监管全区294.38平方公里上的近千家医疗药品机构,2000多家保健食品和化妆品经营企业,4000多家有证餐饮企业,4000多家无证餐饮店。该局目前编制仅为8人,现既无下属行政执法机构,也无街道(镇)派驻机构。

全一凡建议,可将鹿城区工商局和食品药品监督管理局整合重组,成立鹿城区工商行政管理局(食品药品监督管理局)。他认为,机构整合可有效延伸监管网络,亦可减少部门推诿扯皮。

“不是拆庙,而是把几座庙合在一起,把人员和技术整合起来,把食品安全管好。”全一凡说。

实际上,深圳市早在2009年进行的政府机构改革中,即整合工商、质监和物价部门,组建了市场监督管理局。广东省佛山市顺德区的试点中,也将工商、质监、安监等部门合并成市场安全局。

2011年“两会”期间,上海市工商局办公室副主任徐上将“深圳经验”称为“用一顶大盖帽,管好食品安全”。不过,徐上考察后发现,该局合并之后,人员和技术整合并不到位,扯皮的问题并没有根本解决。原来该谁负责,改革以后还是谁负责做。

刘亚平也听到监管者抱怨,改革后不仅经费不足,且要兼顾多个环节,结果,只能把有限的资源都投入到最容易出问题的“消费”环节。

“任何体制都是有利有弊的。”刘亚平说。大部制的模式也是如此。

微博达人的考验

事实上,基层食品安全监管官员的挑战才刚刚开始。

自2011年11月底上海政务微博上线后,“上海工商”这一账号的管理者徐上也成了“微博达人”,而且很快就面临了一次考验。

12月19日晚,上海浦东一小区居民家发生疑似食物中毒事件,一家五口出现呕吐、恶心、神智不清等症状。据户主向媒体反映,可能是当晚吃的粉丝出了问题,因为买来的粉丝没有包装和生产保质期等,是在小区附近的农贸市场买的。

一天后,“上海工商”通过微博给出了初步结论为“煤气中毒”,同时,工商部门还对户主提到的粉丝摊位进行了检查,该摊位证照齐全,粉丝均从上海农产品批发市场购入,索证索票完整。为确保安全,工商部门已采样送第三方检测,其余暂封存。

“最终检测结果也是合格的。”徐上对南方周末记者说,“如果食品安全真有问题,现在没有人敢隐瞒不报。”徐上认为,利用微博在第一时间通报信息,正是为了改善对公众的服务。

如果放在半年前,这可能还要引起内部争论。

2011年3月,央视曝光双汇瘦肉精事件第二天,上海市工商局即对市场上“双汇”熟肉制品进行了抽样检查。一周后结果出来了,抽检的30组样本全部合格,未检出“瘦肉精”和替代品。

据徐上回忆,当时围绕能不能对社会发布,工商局内部发生了争论,有监管者认为双汇像过街老鼠一样,现在发布“100%合格”有点不合时宜;有人担心,对超市卖场进行抽检是合格,可会不会有些没有覆盖到的小摊点,还是给自己留条后路。

最后,上海市工商局还是对社会公布了信息。理由是:政府信息公开,就是要告诉公众真相。

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